余凌云：自动驾驶立法应以“有无驾驶人”为核心标准

从封闭场地测试到在城市公开道路运行，自动驾驶汽车已经从概念走向现实，逐渐融入市民的日常生活。北京、上海、广州、深圳等国内多个城市已经开始试点自动驾驶汽车、物流配送车辆、自动驾驶公交车、无人清扫车等，为人们的出行和物流运输带来了新的可能。不过，技术的发展带来新一轮的产业革命的同时，也改变了传统的有人驾驶模式，对现有的交通法规体系提出了新的议题，如何构建与之匹配的法律框架，尤其是与道路交通安全法衔接，成为亟待解决的命题。5月14日，全国人大常委会2025年度立法工作计划正式公布，道路交通安全法修改被列入审议议程。在去年8月27日国务院新闻办公室举办的新闻发布会上，公安部有关负责人表示，公安部积极推动道路交通安全法修订，对自动驾驶汽车的道路测试、上路通行、交通违法和事故处理相关责任追究等方面，都作出了详细规定。“我国自动驾驶立法进程迈出关键一步！”5月23日，清华大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长余凌云在接受《法治周末》记者采访时表示，自动驾驶立法正在从“技术驱动”转向“制度引领”。余凌云长期关注这一领域，曾多次呼吁在道路交通安全法中增设“自动驾驶”专章，以“有无驾驶人”为区分标准立法，明确责任主体并针对“无驾驶人”汽车构建基本的监管框架。

立法应以“有无驾驶人”为核心标准

今年全国两会期间，清华大学法学院院长、全国人大代表周光权提出以“有无驾驶人”作为自动驾驶立法的核心标准。“在传统上，机动车由驾驶人控制，道路交通安全法也以驾驶人的驾驶资格、注意义务、法律责任为规制重点。但是，无人驾驶完全由人工智能控制，这就彻底突破了道路交通安全法的法律框架。以‘有无驾驶人’作为自动驾驶立法的区分标准，可以明确法律责任主体、兼顾法律的适用性与技术匹配、推动自动驾驶技术规模化发展并做好风险管控。”余凌云告诉记者。当前，道路交通安全法第二章第二节“机动车驾驶人”是传统机动车的重要概念和规范。运行中的机动车要有驾驶人，驾驶人具有驾驶资格，且必须遵守道路交通有关法律规定，尽到注意义务。但是，这些规定并不适用于无人驾驶情形。因此，道路交通安全法需要对于无人驾驶情形进行回应。据记者了解，此前国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会联合发布的国家推荐性标准《汽车驾驶自动化分级》(GB/T40429-2021)将自动驾驶等级划分为L0-L5级，此国家标准与国际标准相互对应。余凌云指出，L0-L3级依旧存在驾驶人，道路交通安全法、民法典、刑法规定的行政责任、民事责任、刑事责任原则上都可以归咎于驾驶人，仅是在开始辅助驾驶系统时可以减轻驾驶人的过错。而L4级和L5级因车内不再配有驾驶人，属于“无人驾驶”，需要有相对应的法律规定。国家标准将L4/L5定义为“高度/完全自动驾驶”，与“无驾驶人”特征完全对应。立法以“有无驾驶人”为标准，可实现技术标准与法律责任的精准匹配。

明确责任主体并构建监管框架

从现行道路交通安全法来看，在有人驾驶的情形下，驾驶人在系统激活期间仍负有注意义务和接管责任，需对交通违法或事故承担行政责任与民事责任。对于“无人驾驶”的责任认定，余凌云认为可借鉴“非现场执法”的规定，建立以车辆所有人、管理人义务为核心的规制模式，以车辆所有人、管理人代替驾驶人。该概念不仅具有解释张力，可适应未来自动驾驶车辆的各类形态，也便于确定道路交通事故和交通违法处理的第一责任人。不过，仅仅规定“无驾驶人”和“有驾驶人”不同的责任承担方式，并不能完满足自动驾驶发展对相关立法的诉求。对此，余凌云建议，构建一个针对无人驾驶车辆的基本监管规范框架，包括建立系统和整车双重安全技术标准的准入制度、严格审查运营主体资质、接入监管运营平台进行统一管理等。需要注意的是，自动驾驶的发展不仅仅涉及道路交通安全法，也对行政法、民法、刑法都带来挑战，需要从国家立法层面实现统筹监管，推动修改道路交通安全法、保险法、产品质量法、刑法等一系列法律条款，明确各方利益和责任，形成有效的治理机制。“道路交通安全法有着自己独特的规范视角，应该从车辆准入与管理、驾驶员管理、通行规则、交通事故责任认定与现场处理等方面，处理涉及自动驾驶的法律关系。而不应过多规定具体的刑事责任、民事责任以及相应程序。”余凌云最后表示：“目前，道路交通事故的纠纷解决、责任认定、保险理赔与民事赔偿的流程是碎片化的，关于自动驾驶的法律责任问题，可以延续传统道路交通安全法的分阶段处理方式，即先解决路面上的纠纷，承担交通事故责任及侵权责任，再解决事后的保险、产品责任等问题。”